治土路線明確 任務(wù)仍然艱巨——二〇一六年土壤污染防治工作綜述

在我國土壤污染防治工作中，2016年必將在歷史上留下深刻印記?！锻寥牢廴痉乐涡袆佑媱潯罚ㄒ韵潞喎Q“土十條”）于2016年5月31日正式發(fā)布。至此，大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役全面打響。

　　土壤環(huán)境質(zhì)量是關(guān)系老百姓“吃”“住”安全的大事。環(huán)境保護(hù)部部長陳吉寧曾指出，“十三五”將協(xié)同推進(jìn)土壤污染預(yù)防、風(fēng)險管控、治理修復(fù)三大舉措，著力解決土壤污染威脅農(nóng)產(chǎn)品安全和人居環(huán)境健康兩大突出問題。他還指出，土壤污染防治不是全面的大治理工程，風(fēng)險管控是第一位的。

　　歲末年初，回顧2016年土壤污染防治工作，可用12個字概括：思路明晰，進(jìn)展積極，任務(wù)艱巨。

　　繪就藍(lán)圖，“土十條”發(fā)布實(shí)施 

　　2016年3月，環(huán)境保護(hù)部按照以環(huán)境質(zhì)量改善為核心、深入強(qiáng)化環(huán)境要素管理的改革思路，成立了水、氣、土3個業(yè)務(wù)司。對于剛剛成立的土壤環(huán)境管理司，推動出臺“土十條”無疑成為首要任務(wù)。

　　環(huán)境保護(hù)部會同國家發(fā)展改革委等11個部門，經(jīng)過三年多努力、數(shù)十次易其稿，順利完成“土十條”起草工作。特別是進(jìn)入2016年，“土十條”制定工作進(jìn)入快車道。

　　5月31日，“土十條”正式發(fā)布。當(dāng)前和今后一個時期我國土壤污染防治總體路線圖清晰展現(xiàn)出來。

　　全程參與“土十條”起草的環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院研究員王夏暉認(rèn)為，“土十條”及后續(xù)配套政策措施的落地，將夯實(shí)我國土壤污染防治調(diào)查、立法、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、信息公開、責(zé)任落實(shí)等工作基礎(chǔ)，綜合提升我國土壤污染防治能力，形成政府、企業(yè)、公眾廣泛參與的土壤污染共治體系。

　　履責(zé)到位，推動各項(xiàng)任務(wù)落實(shí) 

　　“土十條”提出的各項(xiàng)目標(biāo)和任務(wù)，需要相關(guān)部門和地方各級政府落實(shí)。

　　摸清家底，組織開展土壤污染狀況詳查。在“土十條”中，排在第一位的是開展土壤污染調(diào)查，掌握土壤環(huán)境質(zhì)量狀況。只有診斷出是什么“病”，才能“對癥下藥”。按照“土十條”設(shè)定的時間表，2018年底前需要查明農(nóng)用地土壤污染的面積、分布及其對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響，2020年底前要掌握重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地中的污染地塊分布及其環(huán)境風(fēng)險情況。

　　2016年11月，環(huán)境保護(hù)部編制完成全國土壤污染狀況詳查總體方案，聯(lián)合相關(guān)部門印發(fā)各地。這次詳查不是簡單均勻加密布點(diǎn)，而是在充分利用已有調(diào)查成果的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)污染源，優(yōu)化點(diǎn)位布設(shè)，圍繞“風(fēng)險管控、安全利用”這一核心，加強(qiáng)詳查結(jié)果與環(huán)境管理決策的銜接，注重邊調(diào)查邊應(yīng)用。

　　土壤污染狀況詳查務(wù)求數(shù)據(jù)準(zhǔn)確，需要嚴(yán)格的質(zhì)量管理和控制。為做好質(zhì)控，環(huán)境保護(hù)部正抓緊制定有關(guān)詳查的技術(shù)規(guī)范文件，積極組織開展應(yīng)用試點(diǎn)。

　　分解各部門任務(wù)，明確分工。圍繞“土十條”確定的重點(diǎn)任務(wù)，環(huán)境保護(hù)部牽頭制定了25項(xiàng)配套政策措施清單，其中包括監(jiān)測網(wǎng)建設(shè)、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建、農(nóng)用地保護(hù)和安全利用、建設(shè)用地風(fēng)險管控、科技研發(fā)、各方責(zé)任落實(shí)、評估考核等，清單擬近期出臺。

　　國務(wù)院所屬環(huán)保、發(fā)改、國土等12部門制定了各自落實(shí)“土十條”重點(diǎn)工作的實(shí)施方案，細(xì)化責(zé)任、分解任務(wù)，做到可落地實(shí)施、可評估考核。

　　為加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，2016年11月，環(huán)境保護(hù)部牽頭成立了全國土壤污染防治部際協(xié)調(diào)小組，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時研究解決涉及跨部門的重大問題。

　　推動落實(shí)地方主體責(zé)任。“土十條”明確規(guī)定，地方各級政府是實(shí)施行動計劃的主體，環(huán)境保護(hù)部已將目標(biāo)任務(wù)分解細(xì)化到31個?。▍^(qū)、市），下一步，將簽訂目標(biāo)責(zé)任書。

　　按照“土十條”的要求，目前全國所有?。▍^(qū)、市）均已完成本地區(qū)土壤污染防治工作方案編制工作。其中，北京等17個?。▍^(qū)、市）工作方案已經(jīng)發(fā)布，山西等6個?。▍^(qū)、市）工作方案已通過省政府審議即將發(fā)布，河北等8個?。▍^(qū)、市）工作方案已提交省政府待審議。

　　先行先試。按照“土十條”要求，要選取具有典型代表性的地區(qū)，開展先行區(qū)建設(shè)，主要目的是在土壤污染源頭預(yù)防、風(fēng)險管控、治理與修復(fù)、監(jiān)管能力建設(shè)等方面進(jìn)行探索。浙江臺州、湖北黃石、湖南常德、廣東韶關(guān)、廣西河池和貴州銅仁等6市要開展土壤污染綜合防治先行區(qū)建設(shè)，京津冀、長三角、珠三角也可因地制宜開展先行區(qū)建設(shè)。

　　截至目前，在環(huán)境保護(hù)部指導(dǎo)下，6個先行區(qū)已基本完成建設(shè)方案編制，部分方案已批準(zhǔn)實(shí)施。福建等地還自行開展了先行區(qū)建設(shè)。

　　此外，為加快建立符合我國國情的土壤污染防治技術(shù)體系，環(huán)境保護(hù)部建立了200個農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤污染治理試點(diǎn)項(xiàng)目庫，并指導(dǎo)各地逐步開展土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)應(yīng)用示范，旨在總結(jié)出一套分區(qū)、分類的土壤污染防治技術(shù)模式。

　　依法治土，推動土壤法起草和標(biāo)準(zhǔn)制修訂 

　　目前土壤污染防治法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系尚不完善，不利于依法、科學(xué)、有效開展土壤污染防治工作。一年來，環(huán)境保護(hù)部高效推進(jìn)土壤立法和多項(xiàng)相關(guān)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)制定工作。

　　推動制定《土壤污染防治法》。2016年，土壤環(huán)境立法工作取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展?！锻寥牢廴痉乐畏ā凡莅敢延扇珖舜蟓h(huán)資委審議通過，2016年11月10日起向社會征求意見。

　　王夏暉表示，資金投入不足和來源不穩(wěn)定，一直是困擾土壤污染防治的一個“短板”，目前雖然中央財政設(shè)立了土壤污染防治專項(xiàng)資金，但資金規(guī)模和使用方向的覆蓋范圍都有限。

　　全國人大環(huán)資委法案室處長付莎介紹說，草案首先規(guī)定各級人民政府加強(qiáng)財政投入，我們立足通過多種渠道、多種方式解決土壤污染資金籌集問題。草案的一大亮點(diǎn)是建立“土壤污染防治基金”。對于政府組織的調(diào)查，包括制訂標(biāo)準(zhǔn)、科研等常規(guī)性工作，希望能夠通過財政資金解決。對于歷史遺留的問題，沒有辦法找到污染責(zé)任人的土壤污染場地和地塊，可以通過基金方式解決。

　　據(jù)介紹，草案包括了預(yù)防和保護(hù)、管控和修復(fù)、經(jīng)濟(jì)措施、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等土壤污染防治基本管理制度，很全面。

　　據(jù)付莎介紹，根據(jù)不同管理方式和特點(diǎn)，草案把土地分設(shè)為農(nóng)用地和建設(shè)用地兩類。對于農(nóng)用地，按照污染程度和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對優(yōu)先保護(hù)、安全利用和嚴(yán)格管控的地塊分別采取不同措施。對于建設(shè)用地，設(shè)計了土壤風(fēng)險管控和修復(fù)對照名錄制度。

　　起草制定部門規(guī)章。目前我國農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境構(gòu)成安全隱患，急需加強(qiáng)農(nóng)用地土壤環(huán)境的監(jiān)督管理，制定相關(guān)部門規(guī)章，有利于防控農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險，防止造成污染危害。環(huán)境保護(hù)部起草了《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（征求意見稿）》《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法（試行）（征求意見稿）》，2016年11月開始向社會征求意見。

　　“《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》的制定，有利于推動污染地塊相關(guān)工作的有序開展和土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)及市場的健康發(fā)展?！睂＜艺J(rèn)為。

　　加快突破標(biāo)準(zhǔn)瓶頸。為盡快解決土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系不健全問題，目前，環(huán)境保護(hù)部正推進(jìn)《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》《建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險篩選指導(dǎo)值》制修訂工作，已3次向社會公開征求意見。

　　嚴(yán)控風(fēng)險，強(qiáng)化危廢化學(xué)品管理 

　　危險廢物和化學(xué)品一直是土壤污染的兩大重要潛在來源，需按照源頭預(yù)防、重在防范的思路，不斷完善危險廢物和化學(xué)品管理制度。

　　推動危險廢物分級分類精細(xì)化管理。目前，我國基本建立了較為完善的危險廢物環(huán)境管理法規(guī)制度體系。為了進(jìn)一步厘清危險廢物管理思路，環(huán)境保護(hù)部于2016年6月制定發(fā)布了《“十三五”危險廢物環(huán)境管理工作思路和重點(diǎn)任務(wù)》，明確具體工作方案，細(xì)化分解重點(diǎn)任務(wù)，明確完成時間、責(zé)任單位、責(zé)任人。

　　2016年1月，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《危險廢物產(chǎn)生單位管理計劃制定指南》，指導(dǎo)企業(yè)做好危險廢物申報登記和管理計劃，從源頭上摸清危險廢物產(chǎn)生情況。

　　2016年6月，環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合國家發(fā)改委、公安部發(fā)布《國家危險廢物名錄》（2016版），建立危險廢物豁免管理制度，初步實(shí)現(xiàn)危險廢物分級分類管理。

　　列入《危險廢物豁免管理清單》中的危險廢物，在所列的豁免環(huán)節(jié)，且滿足相應(yīng)豁免條件時，可以按照規(guī)定實(shí)行豁免管理。比如，當(dāng)生活垃圾焚燒飛灰進(jìn)入填埋場時，如果滿足《生活垃圾填埋場污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB16889-2008）中6.3條的要求，填埋過程可以不按危險廢物進(jìn)行管理。也就是說，生活垃圾填埋場不需要具備危廢處理資質(zhì)，就可以對符合標(biāo)準(zhǔn)的焚燒飛灰進(jìn)行填埋。

　　促進(jìn)危廢處理能力提高。環(huán)境保護(hù)部近日公布的《2016年全國大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報》顯示，全國危險廢物處理能力明顯提高。但是，仍存在地區(qū)處理能力分布不均、協(xié)調(diào)不力等問題。實(shí)踐中，有的持證危廢處理企業(yè)“吃不飽”，有的“吃不了”。

　　2016年11月，全國人大常委會修訂了《固體廢物污染環(huán)境防治法》，取消了危險廢物省內(nèi)轉(zhuǎn)移審批，簡化了手續(xù)，將在一定程度上促進(jìn)危廢處理能力快速提高，有利于平衡地區(qū)處理能力不均的問題。

　　嚴(yán)厲查處涉危廢違規(guī)、違法行為。2016年6月至11月，環(huán)境保護(hù)部、公安部聯(lián)合開展打擊涉危險廢物環(huán)境違法犯罪行為專項(xiàng)行動。據(jù)統(tǒng)計，各地環(huán)保、公安部門共檢查46397家危險廢物產(chǎn)生單位和2298家危險廢物經(jīng)營單位。對發(fā)現(xiàn)存在問題的企業(yè)采取責(zé)令整改、立案查處、移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任等，有力打擊了涉危險廢物環(huán)境違法犯罪行為，遏制了非法轉(zhuǎn)移、處置和傾倒危險廢物勢頭。

　　2016年，環(huán)境保護(hù)部查處了青島新天地固體廢物綜合處置有限公司違法行為，吊銷其危險廢物經(jīng)營許可證。

　　完善化學(xué)品環(huán)境管理體系。在現(xiàn)代社會，化學(xué)品已無所不在?；瘜W(xué)品在推動人類社會進(jìn)步的同時，也帶來了不可忽視的安全、健康和環(huán)境風(fēng)險。健全化學(xué)品管理，興利除害，已成為全球共識和挑戰(zhàn)。

　　評估和掌握化學(xué)品對環(huán)境和健康的危害和風(fēng)險，是加強(qiáng)化學(xué)品環(huán)境管理先決條件。2016年，環(huán)境保護(hù)部土壤環(huán)境管理司推動建立了化學(xué)品風(fēng)險評估部門聯(lián)絡(luò)機(jī)制，研究起草了優(yōu)先評估化學(xué)品篩選方法、化學(xué)品風(fēng)險評估方法等技術(shù)文件，開展了優(yōu)先評估化學(xué)品篩選工作，啟動了首批化學(xué)品環(huán)境與健康風(fēng)險的初步評估工作。同時，落實(shí)國務(wù)院關(guān)于簡政放權(quán)有關(guān)工作部署，不斷調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)行化學(xué)品環(huán)境管理政策。

　　任重道遠(yuǎn)，各項(xiàng)任務(wù)、措施有待進(jìn)一步落實(shí)和實(shí)施 

　　土壤污染形成非一朝一夕，問題解決也非一日之功?！巴潦畻l”構(gòu)建了我國土壤污染防治的總體框架，各項(xiàng)任務(wù)、措施有待進(jìn)一步落實(shí)和實(shí)施，成效顯現(xiàn)尚需時日。

　　由于工作起步晚，全國各地普遍缺乏保障有力的土壤環(huán)境管理技術(shù)支持隊(duì)伍。土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)已初步建立，但需要會同有關(guān)部門持續(xù)進(jìn)行完善。目前，各地的協(xié)作機(jī)制普遍尚未建立，政府、企業(yè)、社會等各方面力量有待持續(xù)磨合，形成穩(wěn)定的協(xié)同推進(jìn)力量。此外，我國尚未形成良性的土壤污染治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈條，市場體系仍不完善，土壤污染治理與修復(fù)終身責(zé)任制亟待建立并落實(shí)。

　　面對日益嚴(yán)峻的土壤環(huán)境形勢和保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量及人居環(huán)境安全的迫切需要，土壤環(huán)境管理司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，下一步，將按照“打基礎(chǔ)、建體系、重協(xié)調(diào)、抓落實(shí)”的總體要求，以改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心，以有效防控土壤、固體廢物和化學(xué)品環(huán)境與健康風(fēng)險為目標(biāo)，以推動全面落實(shí)“土十條”為主線，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、底線思維，預(yù)防為主、分類分級，突出重點(diǎn)、有限目標(biāo)原則，著力夯實(shí)工作基礎(chǔ)，完善法規(guī)制度，健全技術(shù)體系，強(qiáng)化落實(shí)執(zhí)行，不斷提升土壤、固廢、化學(xué)品環(huán)境監(jiān)管能力和水平。

　　補(bǔ)短板打基礎(chǔ) 聚合力齊推進(jìn)

　　生態(tài)環(huán)境沒有替代品，用之不覺，失之難存。土壤污染治理周期長、成本高、見效慢，更需要樹立保護(hù)優(yōu)先、防患于未然的觀念，嚴(yán)控風(fēng)險、系統(tǒng)施治。

　　2016年，“土十條”頒布實(shí)施。一年來，環(huán)境保護(hù)部積極推進(jìn)土壤立法和多項(xiàng)相關(guān)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)制定工作，并牽頭成立了全國土壤污染防治部際聯(lián)席小組，做了很多基礎(chǔ)性工作，實(shí)現(xiàn)了土壤環(huán)境管理工作的良好開局。

　　但是，對于起步較晚的土壤污染防治工作來講，目前最緊迫的工作還應(yīng)該是補(bǔ)短板、打基礎(chǔ)，否則“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”，欲速則不達(dá)。目前，必須立足我國國情和發(fā)展階段，準(zhǔn)確研判當(dāng)前土壤環(huán)境形勢，有序推進(jìn)各項(xiàng)工作。

　　開展土壤污染狀況詳查，進(jìn)一步摸清家底，做到“心中有數(shù)”，實(shí)現(xiàn) “一張圖”管理，是全面夯實(shí)土壤環(huán)境管理基礎(chǔ)的重要任務(wù)之一。

　　目前，我國法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系還不健全。需要抓緊“查缺補(bǔ)漏”，針對土壤環(huán)境管理的缺失環(huán)節(jié)，盡快制定出臺針對農(nóng)用地、污染地塊等環(huán)境管理的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和部門規(guī)章，保障土壤污染防治工作高效、有序推進(jìn)，真正讓老百姓吃得放心、住得安心。

　　除了開展詳查和建章立制，還要做好試點(diǎn)示范，樹立樣板。重點(diǎn)是推進(jìn)土壤污染綜合防治先行區(qū)和試點(diǎn)項(xiàng)目庫建設(shè)，探索集政策、技術(shù)、體制機(jī)制于一體的成熟模式，加快向全國其他地區(qū)輻射推廣。

　　需要強(qiáng)調(diào)的是，不論是打基礎(chǔ)還是建立長效機(jī)制，都需要多部門形成合力，“各炒一盤菜、共辦一桌席”。土壤環(huán)境管理涉及環(huán)保、發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)、國土、工信等多個部門，從國家層面到地方都要建立部門協(xié)作機(jī)制，形成包括政府部門、企業(yè)和社會多方參與的協(xié)同推進(jìn)力量。（據(jù)中國環(huán)境報）